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7万亿!乡村振兴资金从哪儿来?

时间:2019年04月02日 来源:经济网-《经济》杂志 作者:张军红 点击: 【字体:


    《经济》记者与山东大学县域发展研究院院长黄凯南约访时,他正在加紧整理山东各地乡村振兴的经验,希望能在今年对外公布初步成果。他告诉记者,目前很多项目都在建设初期,项目成果需要很长的评估周期。
 
    “从大的层面来看,2018年主要还是集中在规划方面,明确思路和方向,真正落地应该是2019年。”在乡村振兴推进的17个月里,国家发改委国土开发与地区经济研究所综合研究室主任贾若祥调研了很多地方,据他统计,截止到2018年底,全国多个省区市已基本完成地方乡村振兴规划编制工作,其中,河北、山东、河南、山西、内蒙古、甘肃等14个省区市已印发实施省级乡村振兴战略规划;北京、天津、陕西、青海、宁夏等14个省区市战略规划已提交省级党委政府审议,将于近期印发实施;黑龙江、上海、广东3个省市以及新疆生产建设兵团已编制完成规划初稿或送审稿。与此同时,一些市县也在着手编制乡村振兴规划方案,据记者了解,内蒙古已有22个旗县市区完成了县域乡村建设规划的编制和修编工作。
 
    规划之后就是大规模的落地建设,这不仅仅需要时间,还需要可持续的资金投入。
 
    7万亿远远不够
 
    去年6月,农业农村部办公厅印发了《关于做好乡村振兴投资需求摸底和2019年中央农业建设投资计划草案编报工作的通知》,要求全面摸底本地区乡村振兴投资需求,努力摸清“政府投资+金融信贷投资+社会投资”用于乡村振兴的需求底数,填写投资需求摸底表。虽然至今尚未公布具体数字,但中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊在1月12日出席论坛时曾表示,初步测算,要落实乡村振兴战略规划今后5年的重点任务,大约需要投资7万亿元以上。
 
    这个数额是否足够覆盖广大农村的基础设施建设?
 
    财政部财政科学研究所研究员、中国公私合作研究专业委员会秘书长孙洁直摇头,“远远不够,按照城市人均基础设施投入标准计算,7亿农民,7万亿元简直是杯水车薪”。
 
    “这个投入肯定会非常大,提升农民生活水平、改善农村经济发展是一个伟大的社会改造工程,与盖几栋房子、建几座新城是两个概念。财政、发改、农业农村等部门也应该会有相应的措施和资金,但就地方发展而言,也是远远不够的。”香山智库理事长、中信改革发展研究基金会资深研究员周凯波分析道。
 
    “说实话,资金始终是一个瓶颈和制约。”中国社科院农村发展研究所研究员李国祥告诉记者,乡村振兴范围比较大,各方面都会涉及,对资源和资金的需求也非常大,“在这种情况下,如果什么都干,就有可能什么都干不成”。
 
    财政只是引导不能过度依赖
 
    乡村振兴的短板有哪些?
 
    在李国祥看来,基础设施和公共服务都是各地普遍存在的短板,尤其是在一些偏远农村、牧区,教育、医疗、就业和社会保障等基本公共服务历史欠账太多,而目前各地的财政投入也多集中在这些方面。
 
    四川高县和浙江兰溪市的投入情况证实了这一点。据高县县委书记李康介绍,目前高县财政资金支出主要集中在扶贫、农业农村发展、教育医疗、社会保障等多个领域,已建立乡村振兴储备近期和中长期项目534个,概算总投资823亿元。兰溪市相关负责人也表示,在众多领域中,兰溪投入较多的是民生和农业,占去年乡村振兴总投入的18.4%,其中新农村建设投资4000万元左右,扶贫1000万元左右,耕地保护、农田质量提升、粮食功能区建设、畜牧业绿色发展方面1亿元左右。
 
    “从目前来看,乡村振兴首先是重点完善乡村发展环境,公益性项目多一些,政府投资在起步阶段往往占据非常重要的地位。例如,河南省把乡村振兴作为财政支出的优先保障领域,2018年财政收入5875.8亿元,累计投入1299.4亿元用于支持乡村振兴。”贾若祥说。国家发改委副主任张勇在去年10月的国新办新闻发布会上也表示,国家建设用的中央预算内资金,一半以上用在了农业农村方面,未来这个力度还会持续加大。
 
    “财政有刚性支出,比如国防、医疗等,在乡村振兴投资上更多的是引导和兜底作用,不能过度依赖。”孙洁进一步解释道,“一个10亿元规模的项目,需要20%的注册资本金,即2亿元,通常情况下,财政投入占比不能超过50%,也就是1亿元,剩余的9亿元都需要通过其他方式来融资。”
 
    对此,李国祥也表示,在产业项目上财政不可能投入太多,只是一种引导性资金,主要侧重于撬动社会资本。
 
    “在乡村振兴项目中,公益性领域主要由国家财政优先保障,竞争性领域将会吸引金融和社会资金投入,形成各有侧重、相互配合的资金保障体系。”贾若祥告诉记者,在不同地区这一比例又将大为不同,对于经济发展较快、财政收入较多的地方政府,支持乡村振兴的投入会优先保障,比例会高一些,同时由于民营经济发达,社会资本比例也可能会更高些;对于经济发展滞后、财力支撑不足的地方政府,可能财政无法优先保障且社会资本量小式微,则需要依靠金融重点倾斜。
 
    社会资本涉农少
 
    不得不承认,PPP模式即便有很多问题,但仍然被寄予厚望。去年发布的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中明确提出,要健全多元投入保障机制,坚持财政优先保障,加大金融支农力度,引导和撬动社会资本投入农村。
 
    实际情况如何?
 
    孙洁告诉《经济》记者,由于涉农项目需要长期不断投入,资金需求量大,回报周期长且回报率低,目前社会资本的参与度并不高。“农村与城市不同,其村庄、人口相对比较分散,距离较远,修路、供水、供电等基础设施建设成本很高,对企业缺少吸引力。目前山东、河南等地正在推进的农村垃圾处理项目,效果也没有城市好。”
 
    “100万集中人口与5万分散人口的需求量和投资成本是不一样的,社会资本首先要考虑的还是盈利问题。”周凯波告诉记者,即使是在PPP项目开展较多的地方,城市基础设施项目依然比农村多,“就我接触的项目而言,涉农的大概只有10%”。如何解决这一问题?周凯波建议,在短期内无法实现乡村集约规划的情况下,相邻的几个县可以联合起来,共同建立垃圾焚烧处理厂或污水处理厂等基础设施,集中需求量,吸引社会资本投资。同时他也强调,这需要政府之间的高度认同,建立跨县域的政府联席制度,齐心协力解决问题,而不能坚守自己的地盘,固步自封。
 
    作为乡村振兴的一线参与者和推动者,李康的感受略有不同,在他看来,随着农业农村创业环境的逐步改善,社会资本在农业农村领域的投资占比逐年增加,在一定程度上拓展了乡村振兴的资金来源。例如,高县大雁岭乡村振兴示范区共投入资金3.6亿余元,其中财政投入6000万元,撬动社会资本投入3亿元。据不完全统计,2018年高县社会资本共投资2.27亿元支持乡村振兴建设,占乡村振兴总投入的12.49%。在资金投向上,李康表示,社会资本都愿意投见效快、有固定资产的产业,例如乡村旅游、美丽宜居乡村、乡村加工业、农业生产服务业等。
 
    “我们必须承认社会资本的逐利性,对于农田水利设施、土地整理等公共基础设施建设,还是要坚持以财政为主体,避免给农民增加新的负担;而发展前景良好、盈利模式清晰的乡村旅游,则会成为社会资本最有可能的投资方向。”在黄凯南看来,在乡村振兴建设中,PPP模式可适用于投资回报周期较长但具有稳定收益的领域。
 
    在吸引社会资本的同时,李国祥提醒地方政府一定要处理好社会资本与农民、农村的关系。“大部分社会资本并不熟悉了解农业农村,进入之后如何建设,还需要政府进一步来引导和细化,否则效果未必会让农民满意。”
 
    金融缺口大
 
    为了有效破解涉农项目投融资难题,2018年山东省发改委与农发行山东省分行签订了《支持乡村振兴战略合作协议》,联合设立乡村振兴重大项目库,确定5年综合授信3000亿元,支持500个乡村振兴重大项目,目前第一批223个项目已确定入库。
 
    “从项目库的组成来看,田园综合体项目占大多数。但我们在山东各地的考察中发现,部分田园综合体主要由政府投融资平台推动,项目缺乏可盈利性。”因此黄凯南建议,在授信方面,应该根据项目性质建立不同的考察标准。“在田园综合体项目建设上,要注重项目长期可盈利性的考察,而对于保障国家粮食安全为目标的项目授信,要以农业技术提升和土地肥力提升为考察标准,实现国家‘存粮于技、存粮于地’的战略目标。”
 
    据了解,目前济南已有3个项目与农发行对接成功,共获得贷款5.45亿元。山东省发改委相关负责人表示,2019年将力争入库项目签约率达到50%以上。当记者追问是否还会与其他银行推进合作时,他直言不讳,因为涉农项目,除了土地整治类稳赚不赔,大多数商业银行都不愿意碰。
 
    对此,黄凯南在调研中也深有体会。“从之前的实践来看,由于农业属于高风险行业,并且收益不稳定,靠市场力量,金融机构缺乏进入此领域的意愿。”中国社科院2018年发布的《中国“三农”互联网金融发展报告(2017)》显示,中国“三农”金融缺口高达3.05万亿元。
 
    “银行授信就相当于战略框架协议,要真正把钱落到项目上,除了社会效益评估,也要评估经济效益。”周凯波告诉记者,我国有两套金融系统,一是国开行、农发行等政策性金融机构,另一个是非政策性金融机构,前者跟随国家政策提供基础性贷款支持;后者讲效益,要评估项目的可行性和盈利状况。他认为,从这两方面来看,目前真正往乡村投入大量资金的时机还没有到。
 
    政策要向下
 
    为了增强金融扶持意愿,2月11日,中国人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部等五部门联合印发了《关于金融服务乡村振兴的指导意见》(以下简称“《指导意见》”),提出29条举措,包括坚持农村金融改革发展的正确方向,健全适合乡村振兴发展的金融服务组织体系,积极引导涉农金融机构回归本源;明确重点支持领域,切实加大金融资源向乡村振兴重点领域和薄弱环节的倾斜力度,增加农村金融供给;充分发挥股权、债券、期货、保险等金融市场功能,建立健全多渠道资金供给体系,拓宽乡村振兴融资来源等。
 
    黄凯南告诉记者,《指导意见》出台一个多月以来,各级金融机构都在积极制定针对性的实施细则。但他也提醒,通过行政力量促进金融资本进入农村和农业,体现了我国体制优势,同时也要注意可能存在的风险。“金融机构与分散的农户进行交易,存在收集信息等交易成本过高的问题,推动金融服务乡村振兴,需要同时在产业主体上进行扶持,促进有能力的新型经营主体成长,使资金真正流向改善农业生产率的项目中。”
 
    “如何将金融政策福利辐射到农村去,也是一个很大的问题。我们的金融制度、金融机构、金融从业人员对农村是否有充分的认识和考察,目前看来很少,政策的落地情况也就不言而喻了。”在周凯波看来,《指导意见》要落地,金融从业者必须要走进农村、了解农村,金融政策福利往下延伸时,也要真正落在项目的产业提升、环境改善、文化工程再造上。
 
    “金融机构要对‘三农’实行特殊政策,在防风险、去杠杆的同时,落实好政策协调问题,降低对农业农村的影响。”在李国祥看来,2019年金融政策落地情况肯定会有所改善,但是改善到什么程度现在还很难说。
 
    在不断完善乡村振兴投入机制的同时,各地也在积极探索新的模式。1月12日,“黄冈大别山金融工程试点小镇·蕲春县横车镇乡村振兴板块”在武汉股权托管交易中心启动,首批10家企业进行集中挂牌,这是全国区域性股权市场第一个以“实施乡村振兴”为主题的挂牌企业板块。相关报道显示,截至目前,湖北四板挂牌企业区域分布已覆盖全省17个市、州、林区,覆盖率达到100%;县域挂牌企业覆盖全省103个县级行政区域中的100个,县域覆盖率达97.09%;县域挂牌企业4643家,占中心挂牌企业总数的91.07%;县域企业共完成股权融资694.24亿元,占中心融资总额的75.18%。
 
    除此之外,甘肃、贵州等地也在进行农村资源变资产、资金变股金、农民变股东等方面的改革,在带动乡村旅游、养老产业发展的同时,也提高了社会资本参与乡村振兴的积极性。
 
    “乡村振兴不是一蹴而就的,而是一个长期的系统性工程,农业农村领域的投资也是一个长期的、系统性的研究问题,需要我们持续关注实践中出现的新现象、新问题,不断探索适用于本地乡村振兴的投资模式。”黄凯南说。
 
    产业振兴脚步要加快
 
    打铁还需自身硬,要想获得社会资本和金融机构的青睐,地方还得有拿得出手的优质产业。上述高县大雁岭乡村振兴示范区之所以能够成功撬动3亿元社会资本,根本原因在于其已经形成了相对成熟的茶叶、花卉苗木和果蔬产业。
 
    “产业是乡村振兴的基础,乡村振兴要想可持续发展,必须要有产业跟进。”孙洁说。
 
    “乡村振兴建设中,能够出成绩的都是从产业振兴入手的。”周凯波告诉记者,目前各地都在积极探索,做法和思路也各有不同,“有的专门搞现代农业,有的推进城乡融合,有的推动文旅融合,有的发展农产品的深加工”。但在他看来,真正能够与城市协同合作、实现三产融合的项目并不多。
 
    “在推进乡村振兴过程中个别地方仍然存在‘要项目、等资金、靠上级’的思想,‘政府干、农民看’等现象依然存在,乡村本土实用技能人才缺乏,农民自主创业、自我发展能力弱,成为制约农民发挥主战作用的重要因素。”李康说。
 
    “当前政府是乡村振兴的重要推动力,在有效发挥政府作用的同时,必须加快形成乡村振兴的内在动力机制,让市场在乡村振兴的资源配置中发挥决定性作用。要进一步加快土地制度改革,加强基层组织建设,发展集体经济,激发乡村振兴的内生动力。”黄凯南建议道。
 
    “各地要针对各自情况找准突破口,不要光喊口号,要注重内生发展,即乡村的自我发展,先解决好队伍和组织问题,再结合中央的顶层设计,一步一步地往前走。”李国祥表示,目前全国范围的产业振兴还没有完全动起来,应该加快脚步推进。

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