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国际贸易规则面临重构

时间:2017年11月22日 来源:经济网-《经济》杂志 作者:寇佳丽 点击: 【字体:

  自殖民时代起,在地理大发现和工业革命的推动下,贸易全球化进程就开始了。二战后,《关税与贸易总协定》(GATT,也称“关贸总协定”)的历次谈判和随后WTO(World Trade Organization,世界贸易组织,也称世贸组织)的建立大大加快了上述进程。谈及贸易全球化,人们往往最先想到自由贸易。但对于贸易全球化而言,贸易自由化只是其中一部分,除此之外,还有规范贸易、公平贸易等概念。贸易全球化强调跨境贸易在经济全球化中的核心作用和重要地位,强调贸易规则对生产力的适应与推动。曾经,WTO框架下的贸易规则令世人欢呼;如今,区域多边贸易谈判兴起,贸易规则的演变正面临挑战。
 
TPP规则≠“高级”
 
    2001年11月1日,世贸组织在卡塔尔首都多哈举行的第四次部长级会议上完成了两项历史性任务:一致决定接受中国加入WTO;发表“多哈宣言”并决定发动新一轮全球多边贸易谈判,即多哈回合谈判(也称多哈发展议程)。

    WTO中,多数发展中国家的出口收入主要依赖农产品,世贸组织将多哈回合的谈判核心议题定位在农产品贸易问题上。谈判原定于2005年1月1日前结束,但发达国家在削减农业补贴和关税方面不愿做出实质让步,协议未能达成。2006年7月22日,经世贸组织总理事会批准,谈判正式中止。

    此后,全球贸易规则逐渐呈现出两个特点:作为贸易全球化的重要基础,WTO框架下的贸易规则获得的关注逐渐减少;区域性多边贸易谈判受到越来越多国家的支持和关注,TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴协议)、EPA(欧盟和日本的自由贸易协定)、RCEP(区域全面经济伙伴关系)、TPP(跨太平洋伙伴关系协定)等成为焦点。

    其中,TPP尤其引人注目。该谈判最初由新西兰、新加坡、智利、文莱四国发起,反响平淡;2009年11月14日,美国宣布参与后,TPP顺势而起。一段时间内,人们不仅因为该协定可能对中国对外贸易形成“围堵”“排斥”而给予其特别关注,也对它试图构建的有别于传统的贸易规则体系表现出特别的兴趣。2017年1月23日,美国现任总统特朗普宣布美国正式退出TPP,有关“排斥中国”的话题无需再提。那么,如果只讨论贸易规则,TPP是否更“高级”呢?

    “TPP不仅规定取消或降低商品的关税,还将涵盖安全标准、技术贸易壁垒、动植物卫生检疫、竞争政策、知识产权、政府采购、争端解决,以及有关劳工和环境保护的规定,因此,在范围、深度上,都超过了WTO框架下的现有贸易规则。美国退出之前,亚太地区的国家不断参与其中,如果谈判最终完成,很有可能形成包括全球主要商品消费市场和供给地的特大自由贸易区,对WTO下的多边贸易体制以及各种多边自由贸易协定形成前所未有的冲击。” 中国国际经济交流中心研究员张茉楠这样对《经济》记者分析。

    不过,她同时强调,TPP属于典型的“特惠贸易规则”。不同的国家有不同的关税体系和市场准入标准,TPP因强调“高质量的21世纪自由贸易协议”,增加了成员国在外贸上的管理与交易成本,不利于全球贸易水平的提高。另外,TPP存在“对内开放、对外限制”的特征,加入国可以享受贸易优惠,非加入国则受到排斥,有损区域贸易的整体发展。从这个角度看,TPP框架下的贸易规则,距离“高级”太遥远。

    2017年10月23日,日本首相安倍晋三公开表示,即便没有美国,日本也要坚决主导TPP的“复活”,希望推动各谈判国在今年11月的亚太经合组织(亚洲太平洋经济合作组织,即APEC)领导人非正式会议之前达成原则性协议。随后,新西兰表示愿意配合。不知两国能否“心想事成”。
 
“高级”与“全球化”挂钩
 
    多哈回合谈判陷入僵局后,国际贸易规则的谈判开始出现新变化,很明显的一点是“碎片化”。数据显示,截至2015年年底,WTO成员国签署的双边和多边自由贸易协定已经超过300个。到2013年年底,亚洲地区的自由贸易协定从2002年的36个增加到109个,另有148个自由贸易协定正在谈判中。

    为经贸发展另起炉灶原本无可非议。问题在于,数量众多的自由贸易协定是否真正能够推进贸易全球化的发展。

    “好的贸易规则不仅能为自由贸易区的成员国带来利益,也要适应并推进区域甚至全球生产力的发展。有些自由贸易协定,打着‘高级’的旗号实施垄断的本质,实在不值一提。”商务部研究院研究员梅新育在接受《经济》记者采访时这样说。他认为,如果一项自由贸易协定下的规则,对内施加好处、对外实行垄断,这将会成为贸易全球化的倒退而非进步。

    国家发改委宏观经济研究院研究员刘旭则认为,能够与“高级”挂钩的国际贸易规则,首先是顺应全球化潮流的,其次需要尽可能为更多国家提供贸易便利。“WTO有164个成员国,是最体现国际化、为全球贸易贡献最多的组织。现在多边自由贸易协定有很多,规则庞杂,但他们的基础仍然是WTO框架下的贸易规则,包括中国在内的很多国家,依然是WTO的坚定支持者。”他这样说。

    刘旭同时表示,WTO框架中确实存在不符合21世纪经济新发展的贸易规则。比如,该组织下的贸易规则以传统贸易形态为核心,主要目的在于促进商品的跨境流动,即便停滞不前的多哈回合谈判,也主要关注关税减让、农产品补贴等问题。然而,经济全球化的快速发展,已推动贸易从商品、服务层面向科技、知识产权、人员等领域深度发展。如此一来,“传统”难免带有“落后”的意味。
 
过度管制还是深度交流
 
    WTO的前身是GATT。

    1947年10月30日,在布雷顿森林体系下,借助国际货币基金组织(IMF)和国际复兴开发银行(世界银行)的协助,关贸总协定得到签署,并于1948年1月1日开始临时适用(由于未能达到GATT的生效条件,它至今没有正式生效,一直通过《临时适用议定书》的形式产生临时适用效力)。1994年,GATT进行更新,设立了世界贸易组织。

    WTO的创建目标主要有以下几方面:致力于促进各国市场开放,调解贸易纠纷,实现全球范围内的贸易自由化;通过多边贸易,促使各成员国之间逐渐取消贸易壁垒,使贸易更加自由地运行;通过争端解决机制,为各成员国提供建设性和公平合理的解决贸易纠纷的方案。
   
    从世贸组织的设立目标可以看出,它特别强调对自由贸易的促进作用,这与当时的世界经济形势息息相关。20世纪90年代,科技革命促进发达国家生产力空前提高,客观上,这些国家希望在经济贸易上打破国界和地域的限制,扩大市场;交通运输和信息技术的迅速发展,缩短了各国之间的时空距离,为全球范围的经济活动提供了便利;发展中国家渴望发展民族经济,积极参与其中。

    “当时,贸易规则以商品为主要核心,围绕削减关税、降低贸易壁垒展开。现在,全球贸易深度发展,服务超越商品成为更主要的部分,数字贸易、跨境电子商务、知识产权、环境保护等议题越来越受重视,加上贸易保护主义抬头的因素,WTO的贸易规则一定程度上无法反映新形势中的多方利益诉求。”对外经济贸易大学国际经济研究院国际贸易研究室主任杨立强在接受《经济》记者采访时这样说。

    中国人民大学重阳金融研究院宏观研究部主任、首席研究员贾晋京认为,与传统贸易规则相比,当前的国际贸易规则已开始跨越一个国家的边界,向经济体内部延伸。

    “曾经的贸易主要是货物贸易,是数得清看得见的商品,不同国家的谈判内容止于海关或者边界,规则约束的主要是商品从一个国家的边界出口进入到另一个国家的边界这个环节,至于进入另一个国家的市场后怎么办,多数贸易规则不再负责。如今,贸易形势更加动态化,比如我们出国用移动支付、用人民币购物,它也是贸易,但已经是越过一国边界之后的事情了。从这个角度看,国际贸易需要升级版规则。”贾晋京认为,贸易实践促使谈判议题向边界后转移。

    随着国际贸易环境的变化,信息化和电子商务得到广泛应用,贸易的操作形式发生了变化,贸易规则的谈判产生了许多新的交叉议题,如监管一致、国有企业、电子商务、中小企业等。这些交叉议题呈现出新的规则走势,即从边境贸易壁垒议题深入一国边境内部,试图构建边界后的规则体系。

    目前,一些国际贸易规则试图在多边贸易协定成员国国内的经济制度建设方面发展新制度,包括竞争中立、贸易便利、数据自由流动、非歧视政策、知识产权保护、信息技术发展、政府透明度等。TPP、TTIP中均出现了涉及国有企业的竞争中立原则,对一国政府的商业行为进行限制,减少国有企业相比其他企业享受的特权,允许其他成员国的企业进入该国政府采购市场。

    不过,在梅新育看来,贸易规则对一个国家的深入存在“过度管制”的嫌疑。

    “贸易全球化的目的始终是推动全球经济发展,降低交易成本,争取最大程度地发挥经济活力。现在很多贸易规则,不仅没做到这一点,反倒多了很多管制,这种管制有时候甚至会左右一个国家的企业行为,浪费时间、降低效率。另外,当我们讨论新的贸易规则的时候,需要先回头清理旧的规则,避免换汤不换药,避免打着贸易的幌子过度干预其他国家的贸易活动。”梅新育这样强调。
 
规则升级要兼顾发展和共性
 
    从世界经济的发展过程看,国际贸易规则的演变不仅要重视“发展”,还要顾及“共性”。

    对外经济贸易大学国际经济研究院院长桑百川对《经济》记者表示,规则的变迁方向原本是在发展的要求下进行的,但从公平的角度看,每个国家的经济承受能力不同,经济结构长期存在差异性,对高标准贸易规则的适应性不同。

    他指出:“人为拔高贸易规则的水准,对经济结构调整较慢、发展水平欠佳的国家而言,是不公平的,而贸易全球化不仅强调自由贸易,也强调公平贸易和规范贸易。贸易规则的升级需要向着有利于国家经济结构升级、社会福利水平提高的方向进行。一项规则,如果它令不同国家受益不均,甚至令同一个国家的不同群体受益不均,就很容易催生反贸易自由主义。当前贸易保护主义的兴起,也与此有关。”

    全球贸易规则的确需要升级,但要以循序渐进的方式实现,要考虑不同经济体的承受能力,也要考虑全球经济化的大趋势。真正高级的贸易规则,必然对包容性和互利共赢进行实践。现在以及未来,WTO框架下的贸易规则依然发挥重要作用。

    2017年12月中旬,WTO第十一届部长级会议(简称MC11,部长级会议是世界贸易组织最高级别的会议)将在阿根廷布宜诺斯艾利斯举行。阿根廷官员近期表示,应尽最大努力确保推进12月份的会议取得实质性进展,“以加强多边贸易体系应对21世纪挑战的能力”。而墨西哥外贸部副部长也表示,MC11的成果必须包括农业、服务和渔业方面的实质性成果,以便为解决WTO的其他议题提供清晰的路线图。

    从GATT算起,2017年10月30日,WTO成立满70周年。未来,面临挑战的国际贸易规则演变仍不停歇。
 
小贴士
TTIP即跨大西洋贸易与投资伙伴协定,是指美国和欧盟双方通过削减关税、消除双方贸易壁垒等来发展经济、应对金融危机的贸易协定。欧美自贸区一旦形成,会成为世界上最发达和规模最大的自由贸易区,无疑会对欧美经济乃至全球贸易格局和规则的演变产生重大影响。

该协定谈判于2013年6月启动,由于双方民众反对,加之美欧无法就敏感议题达成一致,目前处于搁置状态。TTIP涉及服务贸易、政府采购、原产地规则、技术性贸易壁垒、农业、海关和贸易便利化等议题。

EPA即欧盟和日本之间的经济合作伙伴协议,于2013年4月正式启动,原计划在2015年年底达成一致协议,但由于日方态度闪烁,谈判一度搁置。2017年1月,EPA谈判重新启动,7月6日,欧盟和日本签署框架协议。

2017年10月13日,双方在东京举办EPA首席谈判代表会议,对剩余的投资领域项目进行磋商,确认协定条文的制定工作进度。据悉,双方力争推进解决悬而未决的问题,有望年内达成最终协议。

RCEP即区域全面经济伙伴关系,由东盟十国发起,邀请中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度共同参加(“10+6”),是通过削减关税及非关税壁垒、建立16国统一市场的自由贸易协定。若RCEP成功,将涵盖约35亿人口,GDP总和将达23万亿美元,占全球总量的1/3,所涵盖区域也将成为世界最大自贸区。目前,RCEP仍在谈判阶段。
 
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多哈回合谈判的重启和破裂

多哈回合谈判(又称多哈发展议程,简称DDA)于2001年11月在WTO第四届部长级会议上启动,是WTO成立以来的第一轮多边贸易谈判,也是迄今参加方最多、议题最广的一轮谈判,涉及农业、制造业、服务业、贸易规则、知识产权、发展、贸易与环境、贸易便利化等众多议题,涵盖95%以上的全球贸易。

其中,农业和非农产品市场准入被认为是最关键也是分歧最集中的两个议题。多哈回合谈判的宗旨是促使世贸组织成员削减贸易壁垒,创造更公平的贸易环境,以促进全球特别是较贫穷国家的经济发展。

多哈回合谈判启动多年以来,步履维艰、进展缓慢,于2006年7月中止。2008年7月21日,世贸组织重启谈判,试图在短时间内解决农业补贴和农产品的市场准入问题。谈判持续9天,最终功亏一篑。

此次谈判破裂的直接原因是,美国等发达成员与印度等发展中成员在如何具体实施农产品特殊保障机制方面存在难以弥合的分歧。所谓农产品特殊保障机制,是指发展中成员可在农产品进口激增的情况下,采取提高关税等特殊保障措施以保护本国农业免受冲击。以印度为代表的发展中成员希望能放宽动用特殊保障措施的底线,来充分保护本国相对脆弱的农业生产和农户生计,维护粮食安全,但美国态度强硬,拒绝让步。

此次谈判破裂,也是发达国家和发展中国家矛盾长期积累的结果,而症结集中在农产品补贴问题上。多哈回合谈判的核心问题就是农产品补贴。降低特殊保障机制动用底线,不仅是印度的要求,也是100多个发展中国家都表态支持的要求。因此,问题的实质不是美国与印度的矛盾,而是发达国家与发展中国家的矛盾。这一矛盾,亦是现在以及未来国际贸易规则谈判的核心症结。

目前,多哈回合谈判正处于“试探性重启”的状态。
 

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