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农村产权制度改革向深水区迈进 ——访农业农村部农村经济体制与经营管理司司长张红宇

时间:2018年05月14日 信息来源:经济网-《经济》杂志 作者:王芳 【字体:

农村集体产权制度改革,是涉及农村基本经营制度和中国基本经济制度的一件大事,也是全面深化农村改革的重大任务。习近平总书记多次强调,农村集体产权制度改革是对农村生产关系的进一步调整和完善,要着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。
    2016年底,中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。力争用3年左右时间基本完成集体资产清产核资,5年左右时间基本完成经营性资产股份合作制改革。目前,农村集体产权制度改革试点,已由去年的100个增加到今年的300个。要深刻理解改革的重大意义,就要明白为什么要在农村进行集体产权制度改革,改革的范围和目的是什么?这项改革能给农民带来哪些收益?在政策实施中还面临哪些难点?针对这些问题,《经济》记者采访了农业农村部农村经济体制与经营管理司司长张红宇。
 
改革重点是集体经营性资产
 
    《经济》:40年来,我国农村围绕土地制度改革已连续实现多年的农业增产、农民增收,在这个基础上部署推进农村集体产权制度改革,您能介绍一下这次改革的实施背景和范围吗?
 
    张红宇:农村产权制度改革发展到今天,已经进入到深水区。农村集体资产包括三大类,一是资源性资产,主要是集体所有的耕地、森林、山岭、荒地、草地、滩涂等。全国农村集体土地总面积66.9亿亩,其中农用地55.3亿亩(包括耕地18.1亿亩)主要是农民的承包地,建设用地3.1亿亩;二是集体经营性资产,主要包括用于生产经营的厂房、农业基础设施、机器设备、工具器具、集体投资兴办的企业、无形资产等;三是非经营性资产,主要指一些涉及公共服务的公益设施,包括体育设施、学校、医务室、图书室等。
    由于承包土地确权登记已经将集体耕地进行了“确权到户”,而集体非经营性资产属于公共服务设施,不产生经济效益,不涉及分红,重点是如何管好用好。因此,改革的重点是针对集体经营性资产。据农业农村部调查,我国农村集体资产总量规模庞大,目前账面资产总额3.1万亿元,村均555.4万元。其中东部地区资产总额2.36万亿元,占资产总额的76.1%,村均接近1000万元,部分富裕村集体经营性资产数以亿计。
 
厘清关系,盘活资产
 
    《经济》:农村集体产权制度改革是继家庭承包责任制之后,农村生产关系的又一重大创新。您能谈谈为什么要开展这项改革吗?
 
    张红宇:农村集体产权制度改革是一篇大文章。为什么要搞这件事呢?是因为经济社会发展到了这个阶段,要考虑新时期农民如何增收,集体经济如何发展的问题。用中央领导同志的话讲,无论是巩固基本经营制度,还是壮大集体经济、增加农民收入,都需要通过改革搞清楚集体资产,搞清楚权属关系,要盘活用好。
    首先是产权保护的需要。农村集体资产是农业农村发展的重要物质基础和动力来源。从正向看,要发展壮大集体经济,增强农业农村发展活力,迫切需要推进农村集体产权制度改革,管好用好集体资产,促进资产保值增值,形成归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度,建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制;从反面看,随着农村集体资产规模日益庞大,如果不尽早将其确权到户,就会存在流失或者被侵占的危险,这显然不利于农村社会经济的稳定和发展。但要认识到,无论怎么改,都不能把集体经济改弱了,改小了,改垮了,不能把农民的财产权利改虚了,改少了,改没了,防止重蹈上世纪90年代一些乡镇企业改制失败的覆辙。
    二是实现全面建成小康社会的重要抓手。实现小康社会,农民富不富是重要的依据。改革农村集体产权制度,对于农民增收意义重大。从权利看,农民除享有家庭承包地带来的土地权利之外,还享有集体所有资产带来的财产权利和收益。从收入看,农民收入的四大构成中,现阶段财产性收入比例较少,仅为3%-4%,但增长的潜力和空间很大。一些地方的实践证明,通过推进农村集体产权制度改革,将集体资产确权到户,集体收益按股份或按份额分红,农民就能尝到甜头。比如先行改革的广东南海、上海闵行区,其在农民收入构成中,股份分红的财产性收入已经占到了农民可支配收入的20%左右。
    三是巩固和完善农村基本经营制度的必然选择。目前,我国“统分结合”双层经营体制中,集体统一经营的功能发挥得还不够,模式和经验还不多,需要对其有效实现形式进行深入探索。当前推进的农村集体产权制度改革,则为探索集体经济有效实现形式提供了一种新路径。从以前的集体所有、集体统一经营,到现在的集体所有、股份合作经营,不仅是一种经营方式的转变,更是一种可以在更大范围推广的实现形式革新,是一项管长远、管根本、管全局的重大制度创新。可以说,农村集体产权制度改革真正体现了中国特色,是具有“四梁八柱”性质的重大改革,对于完善农村基本经营制度具有重要理论和现实意义。
    四是促进农村和谐稳定,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,巩固党的领导,避免农村微腐败的重要基础。俗话说“手里没把米,鸡都唤不来”,发达地区农村收入高,有没有集体经济组织很重要,不发达地区没有集体经济肯定是不行的,全国三分之二是空壳村,从这个意义上讲,也需要深化改革,探索农民集体资产的占有、收益、抵押、担保、继承、退出六项权利。
 
稳步推进,成效明显
 
    《经济》:农村集体产权制度改革在实施过程中是如何部署的?成效如何?各地有哪些创新形式?
 
    张红宇:改革的步骤一是用3年左右时间基本完成清产核资。这是改革开放以来,全国统一部署的第二次农村集体资产清产核资,也是最全面、规模最大的一次清产核资。即把所有集体经济组织成员集体拥有的财产搞得明明白白,摸清家底。资源性资产清查有一定基础,重点是做好数据衔接,充分利用已有成果,减少和避免重复劳动。非经营性资产重点是明确归属,将政府拨款、减免税费形成的资产确权给成员集体,充分发挥公益性功能。经营性资产构成最复杂,要将实物与会计记录逐一核对,做到账实相符,逐步推进股份合作制改革,以股份形式量化到人。
    步骤二是用5年左右时间基本完成经营性资产股份合作制改革。经营性资产股份合作制改革是当前农村集体产权制度改革的重点。对此,中央明确提出要由点及面、先易后难、不搞齐步走、不搞“一刀切”。概括讲就是两点要求,一个是区域要求,推进经营性资产股份合作制改革,主要在有经营性资产的村镇,特别是城中村、城郊村和经济发达村开展,从东部发达地区逐步向中西部地区延伸。另一个是路径要求,要通过试点的方式,由点及面,有序推进,逐步放大到全国范围。历史经验告诉我们,农村改革就是一个由点及面逐步放大的过程,是让老百姓逐渐接受的过程,也是趟水探路的过程。
    目前,各地农村集体产权制度改革稳步推进,成效明显。通过清产核资摸清了集体家底,明确了产权归属,有效防止了集体资产被平调、侵占,农民群众吃上了“定心丸”。江苏省目前有11个市、75个县、近6000个村(居)启动了清产核资工作。南京市在完成村组集体资产清产核资的过程中,开发建立了会计账与测绘信息一体,影像与图形、权属一体的农村集体资产管理信息数据库,实现了“以图管资产”。河南济源市王屋镇柏木洼村共清查出集体账面资产2000多万元,村党支部书记说,当了几十年村书记,通过这次改革,终于知道村里有多少钱、多少地、多少房子了。
 
抓住关键环节,改革不打折扣
 
    《经济》:这样看来,集体经济有了新的内涵,但这项改革涉及农村集体经济利益,区域经济发展又不平衡,所面临的情况也比较复杂,在实践过程中,要抓住哪些关键环节?
 
    张红宇:一是成员身份确认。这是农村集体产权制度改革的重中之重,也是改革最为复杂的一项工作。相比土地承包到户的权利主体确认,这次改革的农村集体经济组织成员身份确认更是一个难题。从调研来看,需要开展经营性资产改革的地区,往往是经营性资产积累比较多的村镇,也恰恰是人员流动最频繁、户籍人口与常住人口最不一致的地区。为此,中央要求按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,做好成员身份确认工作,既要维护多数人的利益,又要照顾少数人的权利。
    二是股权设置。从各地实践看,集体资产股权主要有成员股和集体股两种类型。根据调研了解,一些村干部希望改革后保留一块集体股,以解决可能存在的集体债务和公共支出;而多数群众希望改革不留尾巴,不再保留集体股,以免今后围绕这块蛋糕产生新的矛盾。因此,中央明确提出,股权设置要由集体成员民主讨论决定,但总的原则是以成员股为主。
    三是股权管理。股权管理问题的核心在于,是实行随人口变动而调整股权的动态管理,还是实行不随人口变动调整股权的静态管理。从地方实践看,大部分完成改革的地区实行的是静态管理,也就是说,生不增、死不减、入不增、出不减。如广东南海提出了“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权管理办法,明确今后新增人员只能分享户内股权,集体经济组织总股权数不随人员增减而变动。从制度设计看,各类集体资产的产权制度安排应当相互衔接,由于农民的土地承包关系要求保持长久不变,那么集体资产股权关系也应当实行长久不变。正是基于以上考虑,中央提倡实行不随人口增减变动而调整的股权管理方式,但具体是选择动态还是静态,要由集体成员民主决定。
    四是股权流转。经营性资产的股份合作制改革,坚持成员集体所有,实行封闭型管理,是这次改革的典型特征。为了维护农村集体经济的社区性,防止外部资本侵占集体资产,中央明确了两点要求,即改革的范围严格限定在集体经济组织内部;股权的流转不能突破集体经济组织的范围。这两点要求是符合现阶段农村实际的,改革中一定要坚定不移地执行。
 
    《经济》:从改革试点看,目前还存在哪些难点?下一步有什么计划?
 
    张红宇:目前看,大部分试点地区高度重视农村集体产权制度改革,推进试点工作扎实得力,进展顺利,但少部分试点地区改革进展缓慢。有的地方改革实施意见还没有印发,领导小组和联席会议制度还没有成立,个别地区试点程序不规范,宣传力度还需加强。从主观分析,一方面与领导重视程度有关,另一方面是改革触动既得利益,有些基层干部尤其是村两委干部不愿意改革,怕改革,有畏难情绪和自己的小算盘。客观上,是由于各地发展程度不同,开展改革的积极性和进展速度也不一致。此外,相关法律法规不完善,队伍力量不足,基层经管体系不健全,经费不足也是其中的原因。
 
链接农村集体产权制度改革的主要内容
 
    保障农民集体经济组织成员权利是农村集体产权制度改革试点的重要基础。重点是探索界定农村集体经济组织成员身份的具体办法;建立健全集体经济组织成员登记备案机制;依法保障集体经济组织成员享有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权,落实好农民对集体经济活动的民主管理权利。
    积极发展农民股份合作是农村集体产权制度改革试点的重要目的。对于土地等资源性资产,重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作,稳定农村土地承包关系,在充分尊重承包农户意愿的前提下,探索发展土地股份合作等多种形式。对于经营性资产,重点是明晰集体产权归属,将资产折股量化到集体经济组织成员,探索发展农民股份合作。对于非经营性资产,重点是探索集体统一运营管理的有效机制,更好地为集体经济组织成员及社区居民提供公益性服务。鼓励在试点中从实际出发,探索发展股份合作的不同形式和途径。
 
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