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贾康:如何合理地鼓励企业参与PPP

时间:2019年04月01日 信息来源:经济网-《经济》杂志 作者:贾康 【字体:

贾康:如何合理地鼓励企业参与PPP

    在这几年的深化供给侧结构性改革中,我国PPP的创新发展已经走在世界各个经济体前沿。由于决策层高度重视,有关部门不断推出有关PPP的指导文件,因此,该领域很快形成风生水起的局面。这一点值得充分肯定。
 
    目前,一些PPP有保底条款或政府担保文书,违背了基本精神,即风险共担或者对风险按照强强联合原则、以合作各方的相对优势来合理分担。PPP的协议文本里必须有风险分担方案,几十种风险因素,企业和政府分别如何承担,共同承担的时候如何排序,有哪些约束条件,都需要尽可能写清楚。
 
    政府向社会资本方允诺一定水平的回报,换言之,给企业保底。从逻辑上讲,政府是想让企业吃了保底的“定心丸”后,愿意签字开工;但是,上述做法应该得到规范。
 
    一份规范的PPP协议,可以纳入“政府付费”或“可行性缺口补贴”条款。这些内容解决的就是地方政府和企业合作时,企业最担心的问题,即最低利润能否达到可以签协议的水平。上述操作构成PPP协议中风险分担框架的临界值。企业参与PPP,本来就对最低回报抱有预期,这是他们正当且合理的诉求。因此,PPP协议不必总是强调是否能够保底,而应强调如何提高可行性缺口补贴的合理性。
 
    在法治健全的环境下,以专业化测算为基础做出的可行性缺口补贴安排,能够保障最低预期投资回报落在企业接受的范围内。这样,企业才能积极地同政府合作。可行性缺口补贴的合理量化,可以通过专业化团队的支持与帮助,由政府和企业一起努力做出高水平方案。项目执行以后,即便需要调整,也可以做到规范化。
 
    以北京地铁4号线引进港资为例。
 
    当年,众所周知,香港地铁系统的业绩最好,全世界只有他们的地铁可以不要政府补贴。即便如此,香港企业与北京签约建设4号线的时候,补贴的事情还是事先约定好了的。为什么?因为最初北京的地铁票价是固定的,这就等于提出了预期保底的问题。随后,北京地铁在种种压力之下,变更收费机制,票价也因为乘车距离而被分段抬高;因而,此前的补贴水平也要随之调整。这其中,就有预期保底做向导。
 
    在PPP中,只要政府方面还考虑企业在商言商的立场,就不能不考虑上述问题。如果风险完全由政府承担,就会产生“道德风险”, 企业容易变得无所顾忌,也就不会真正发挥自身积极性去提高管理运营的效率。
 
    此外,我们也必须考虑到,在合作伙伴关系的机制下,企业最终要取得投资回报。如何以法治化、专业化方式,在有利于同舟共济的制度安排下,使大家更认同“通过伙伴关系才可以把这条路走通”的事实。必须承认一点,即企业预期到一项PPP可以保底才会参与进来。而我们工作的努力方向和终点,就是提高法治化水平和专业化水平,在不确定因素出现的时候以高水平方案去解决问题。

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