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  • 中国财政科学院院长刘尚希认为:“PPP的意义不亚于市场化改革”

    时间:2016年03月25日 信息来源:财政部PPP中心 作者:佚名 点击: 【字体:

      2016年3月16日-18日,在国资委宣传局和财政部政府和社会资本合作中心的指导下,国资委新闻中心联合中国交建集团开展了“走进新国企、寻找PPP样本”活动,赴贵州、云南两省开展实地调研工作。
     
    中国财政科学院刘尚希院长应邀参加此次活动,现将刘院长在活动中的发言摘编如下:
     
        此次调研从贵州到云南,虽然时间不长,但我对PPP的理解有所深化,收获颇丰。我认为应该把PPP模式当做一件大事去做,有必要去深化认识,而且这种认知的提升是无止境的。我想从以下几方面简单谈谈自己的体会。
     
        第一,对PPP的认识应有所深化。以讨论的形式去深入思考相关问题是一种有效方式,政府也有必要深化自己对PPP的理解。我国探索运用PPP已有很长时间,但初期探索是无意识的,是在特定背景下被逼出来的路径探讨。经过长期探索与实践,我国已经突破传统思维,形成了一种行为合作,即强调了综合市场的原则,创新合作。虽然思想上发生了转变,但理论尚未跟进。不能运用已有的书本知识来检验,这是我这两天调研的最大体会。因为现实是丰富多彩的,而很多情况我们并不了解或是了解有限。即使感觉已经对事物有所了解,也并不代表真正看透事物的本质。
     
        因此,我认为要避免经验主义。创新本来就是从无到的有过程,不论是人、还是社会资本观,都处在一个变化的状态,但在转变的过程中会产生各种分歧,所以需要用长远眼光看待这个问题。这可以从宏观、微观两个层面去理解。从宏观角度看,PPP属于“共治”范畴,通过一种行政运作的方式引进市场因素,因此叫“共治”。基于这样一个基本理念,“共”代表“公共利益”,即更好地为百姓服务。按此逻辑推导下去,为社会公众提供公共服务不是获利行为,政府在此领域的开放形成一种新的供给模式。进一步延伸,PPP改变了资源的配置方式。过去“政府”和“市场”这两只手是分开的,现在把这两只手协同起来共享资源,因此从宏观角度讲这属于一种“共治”理念。从微观角度讲,如何促成行为主体之间合作的成功?这就涉及到如何做到“收益共享,风险共担”,而在微观操作模式的创新方面确实有很多的亮点。
     
        对于PPP,我认为只有“特许”,没有“经营”。国内翻译PPP的时候加上了“经营”,叫“特许经营”,其实特许就是特许,经营就是经营,两者是分开的。而对经营权的转换,是建立一个平等合作的伙伴关系,这是“P”的一个最大的含义,所以特许权是不可以转让的,但是经营权是可以的。特许是正向的关系,它富有专有性,经营权是一种平等的合作关系,纵向“特许”和横向的“经营”其性质是不同的,所有权、特许权、经营权等是分离,拥有特许权、经营权、收费权是不一样的,但现在却把特许权、经营权、收费权捆绑在一起,因此需要一个过程去转变观念、深化认知。就如以前的国营企业,经过了长期探索,就是把经营权和特许权相分离,建立现代企业制度,由此促成国企今天的发展。以前我们把所有权和经营权混为一谈,现在却把经营权和特许权混为一谈。
     
        第二,PPP作为市场化改革的关键一环,改革的牵引性非常大,从治理的角度来讲,它会改变整个社会的利益结构和风险结构,我们过去这种探索运用在很多高速公路的建设中,现在大家对高速公路很有意见,我们的高速公路能不能不收费?因为国外很多高速公路都不收费了。如果按照原有模式运作,政府承担高速公路的建设运营责任,不收钱只收税,如果这些公共服务由政府和社会相关主体共同来提供,而不是完全由政府承担,将会是另外一种局面。老百姓有了公共服务会带动整个消费水平、生活质量的提升。所以从这个角度讲,PPP不亚于市场化改革,在此的意义是凸显的。在此过程中我们看到了牵引性和辐射性。市场经济探索了20年才进入成熟阶段,它实际上贯彻于整个治理过程,我认为此项改革意义重大。同时,这个改革对于整个国家的治理结构产生了改革的牵引,而且对行为方式也产生了重要的推动作用。
     
        另外对企业改革,PPP实际上也扮演了推动的角色,包括民企和国企,因为是进入一个非传统的领域,即竞争非常充分的市场领域。现在国企和民企进入非传统的市场环境,这需要具有社会责任。现在可以通过PPP方式推进国企改革,这是一个很好的切入点,对整个国有资产管理体制的改革都将产生不可估量的影响,不亚于一项市场化的改革举措。
     
        第三,PPP是不断创新的过程,是一种动态而非静态的过程。这需要不断进行模式方面、治理方面的创新,这样才可能让PPP扎根发展,而不是仅停留在概念层面。只有通过创新才能推动PPP真正落地,由此变为现实。退出改革、经营改革是一个方面,创新和改革有关联,但是创新更加有力。
     
        第四,央企要作为社会资本来参与PPP模式,强调充分认识国有资本作为社会资本在PPP发展中的重要作用。我建议这一点要突出,媒体宣传时要强化。社会资本具有多样性,在PPP模式中之所以翻译成“社会资本”是相对于政府而言的。社会资本并非经济资本,经济资本目的就是追求利润。社会资本不完全等同于经济资本,它应当承担一部分社会责任。所以这里讲社会资本,本身就是一种创新,我觉得非常贴切。市场主体如果只带有社会投资的属性,要寻求暴利,就不要参与PPP,要打算进入这种具有公共属性的领域,就要以社会投资、社会责任为属性。如果抱着投机的心态进入到PPP模式的相关领域,就可能面临失败。国有资本作为社会资本,恰恰具有这样的属性。国有资本一方面是经济资本,有经济属性的一面,需要其保值增值;另一方面国有资本也具有社会资本的属性,要承担很强的社会责任。加班加点完成一些项目,他们的敬业精神都看得出来,国有资本作为社会资本的属性是不是在其中有所体现?这点不能忽视。国有资本如何平衡自身兼具经济资本和社会资本两种属性?这两层属性的关系,对于国有资本可能是一个考验。
     
        第五,应如何完善法律关系?这是一个非常艰巨的任务,过去很多的法律不相适应,因为在原有背景下的立法不适应现在社会的重大改革,也不利于推动PPP创新发展的要求。我们在PPP模式更多是走法律程序,如何更好地促进合作?如何运用法律思维?由于法律关系的淡漠,法律关系的不清楚将会引起很多问题。关于所有权、产权、特许权、运营权等都会涉及到法律关系,包括市场主体的进入、退出、投资、融资等方面,但是现在概念上认识不足,主要是法律关系看不清楚,或者把不同的法律关系搅在一块儿,到底是公法、还是私法?这需要运用传统的法学理论和思维,所以我一直在研究法律问题。政府和企业用法律思维去思考PPP模式,将会使得双方更容易进行合作。
     

     
     
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