姚枝仲:中美经贸冲突中的规则之争

时间:2020年03月24日信息来源:中国智库网 【字体:

 在百年未有之大变局中,中国面临复杂严峻的外部环境风险和考验。中美经贸冲突是外部环境风险和考验的一个重要体现。越来越多的迹象表明,在中美经贸冲突中,美国已经启动了一个新的战场,即经济规则之争。规则之争正在成为继关税战之后中美经贸冲突的另一个主战场。

    一、美国发起的国际经济规则新动议

    2017年以来,全球经济规则和全球治理出现了一些新动向。这些新动向均由美国主导。其进一步发展会对全球经济秩序产生重要影响,也会对中国产生显著影响。

    美国、欧盟和日本的贸易部长从2017年12月12日至2020年1月14日期间共发布7次联合声明,就国际经济规则的调整发表共同立场。联合声明称,三方正寻找方法来识别非市场导向政策和实践,并寻求针对非市场导向政策和实践的限制性措施;三方认同所谓“市场条件”的基本要素包括:企业根据市场信号自由地对产品价格、成本、投入、采购、销售、资本劳动技术等要素价格和资产配置进行决策;采用国际公认的会计准则;企业受公司法、破产法和私有财产法的管制和保护;企业商业决策不受政府干预。[1]

    美欧日三方决定发起关于补贴规则的谈判,拟针对下列做法设定标准:国有银行对信用不佳公司的贷款,隐含的政府担保,非商业性债转股,政府控制的投资基金投资于非商业项目,在没有重组计划的情况下对濒危企业进行补贴,导致和维持过剩产能的补贴,对资源能源等投入品价格实行双重定价等。[2]美欧日三方还就WTO的《补贴与反补贴措施协议》提出了具体的修改意见,明确提出应该加入一些新的无条件禁止的补贴,包括:无限担保;在缺乏可信重组计划的情况下,对无力偿债或陷入困境的企业进行补贴;在产能过剩部门或者行业中,对无法从独立商业来源获得长期融资或投资的企业进行补贴;债务的某些直接减免[3]

    美欧日三方还就WTO改革发表共同立场。其中包括修改发展中国家的认定标准,改变发展中国家的差别和特殊待遇,以及就数字安全和数字贸易等规则发起高标准协议谈判等。在修改发展中国家认定标准方面,美国白宫更是于2019年7月26日单方面发表备忘录,宣称如果WTO没有在相应期限内进行改革,美国将自行宣布哪些国家是发展中国家、哪些国家不是发展中国家。[4]2020年2月10日,美国贸易代表办公室根据美国国内法宣布新的发展中国家和欠发达国家的认定标准,并公布其认定清单,中国、印度、巴西、南非等重要发展中国家均被其认为不属于发展中国家。[5]

    美欧日拟议中的国际经济新规则,将对中国的政府行为、国有企业尤其是国有金融企业行为造成重要约束,对中国在WTO等国际组织和对外交往中的身份定位有重要影响。如果不参与制定和接受新规则,中国可能被美欧日联合排斥在下一轮全球化之外,中国面临的贸易投资壁垒将显著上升。

    2018年11月30日,美国、墨西哥和加拿大正式签署美墨加协议,取代以前的北美自由贸易协议。美墨加协议中出现对非市场经济国家的排他性规定。美墨加协议第32章第10条规定:如果一国被美墨加三方任何一方认定为非市场经济国家,同时该国与美墨加三方均没有签订自贸协定,三方中任何一方与该国开始自贸协定谈判之前至少三个月,需要通报三方中的其他各方。任何一方如果与非市场经济国家签订自贸协定,其他各方有权提前六个月通知终止适用美墨加协议,并且用双边协定取代。这种排他性条款在自贸协议历史上是前所未有的。该条款被称为针对中国的“毒丸条款”,旨在限制中国达成与墨西哥或加拿大相关的自贸协议。

    由于加拿大和墨西哥是亚太11国“全面且先进的跨太平洋伙伴关系(CPTPP)”成员,美墨加协议中的“毒丸条款”相当于暂时关闭了中国加入CPTPP的大门。因为加拿大和墨西哥可能不会为了中国加入CPTPP而放弃美墨加协议。中国和加拿大的自贸区谈判也会受阻于“毒丸条款”。如果“毒丸条款”进入未来的美欧协议、美日协议以及美国与其他国家的协议中,则中国将难以与相关的任何一个经济体签订贸易投资协议,除非中国被认定为市场经济国家。

    美墨加协议还包含不利于跨国配置价值链的规定。该协议用提高原产地标准的办法来限制生产外包和跨国组织生产活动。协议第4章关于原产地规则的内容中,提高了众多制造业产品的本地增加值比例。比如,以净成本法计算,认定原产于美墨加区域内的乘用车与轻型卡车,要求区域内价值含量达到66%,且以后逐年提高,到2023年要达到75%。该协议还规定,乘用车、轻型卡车和重型卡车的生产必须使用70%以上原产于美墨加的钢和铝,这些汽车才能被认定为原产于美墨加地区。

    过高的原产地标准不利于跨国公司在全球配置价值链。协议生效后,美墨加区域外企业将难以在区域内任何一个国家组装进口中间品再出口到另外两个国家。美墨加协议中过高的原产地标准,不利于中国企业通过在墨西哥设立组装工厂,生产产品销往北美。

    上述动向表明,美国主导的这一轮规则调整具有明显地针对中国的倾向。设定不利于中国的新规则不是特朗普政府特有的行为,奥巴马政府也曾试图推动建立这样的国际经济新规则。特朗普政府的新规则与奥巴马政府的新规则既有一些相同之处,也存在明显的差异。

    二、奥巴马规则与特朗普规则的异同

    美国金融危机后,发达经济体经济增长普遍低迷,新兴市场与发展中经济体群体崛起。按购买力平价计算的GDP,新兴市场和发展中经济体在2008年超过发达经济体。这是世界经济格局的一种根本性的变化。“经济基础”的改变,要求全球经济治理结构与经济规则这些“上层建筑”进行改变。最明显的变化是G7和G8作为全球经济治理和全球经济政策协调平台的功能弱化,包含了11个新兴国家的G20成为新的全球经济治理平台,新兴经济体已经在实质性地参与全球经济政策协调和全球治理的讨论,其中中国及其他金砖国家在全球事务中正在发挥越来越重要的作用。然而,尽管G20在协调全球经济政策方面取得了重要成果,但是在全球经济规则调整上取得的进展有限。

    事实上,美国仍然是金融危机后全球经济规则调整的主要推动者。奥巴马政府曾经通过三个场合就新的全球经济规则进行讨论和谈判,分别是:跨太平洋伙伴关系(TPP)谈判、跨大西洋贸易与投资伙伴关系(TTIP)谈判和世界贸易组织框架下诸边服务贸易协定(TISA)谈判。这三个谈判,都是美国发起和主导的。美国在上述三场谈判中,推出了一系列新的国际贸易与投资规则,并有将这些小范围或者区域性的规则推广成为全球规则的意图。

    美国之所以要设立新规则,是因为美国需要一套新的规则来更好地发挥自己的优势,提高自己的国际竞争力,同时也有意用新规则来限制潜在竞争对手特别是以中国为代表的新兴经济体的竞争优势。

    为了达到上述目标,美国所推动的规则调整主要包括以下内容[6]:其一,服务业开放,尤其金融和信息服务业的开放。这是美国最有优势、最有国际竞争力的行业。其二,知识产权保护,包括打击商业窃密、造假和盗版等。这是为了充分发挥美国在创新和技术方面的优势,保护其创新和技术利益,削弱模仿和跟随者的竞争力。其三,环境保护标准和劳动保护标准。新兴经济体的环境保护和劳动保护程度低,环境保护成本和劳动成本低,通过提高这两个标准,可以提高新兴经济体的环保成本和劳动成本,削弱其竞争力。其四,公平竞争或者竞争中性原则。即让不同所有制的企业处于公平的竞争环境中,主要是为了消除对国有企业的政策支持和金融支持,以及消除对外资企业的歧视。其五,透明度原则。即要求对规章制度及国有资本经营信息进行充分的信息披露。其六,“准入前国民待遇”加“负面清单”的模式。简单地说,这一轮全球经济规则的调整,主要是通过推动服务业开放和知识产权保护来更好地发挥美国等发达经济体的竞争优势,同时,通过更全面的国民待遇原则、公平竞争或者竞争中性原则、环保和劳工等高标准来削弱新兴经济体的竞争优势。

    上述三大新规则谈判场所,均没有中国参与。美国看起来在排斥中国。然而,奥巴马政府并没有对我采取真正孤立的政策,而是通过中美双边投资条约谈判来推动中国参与设定和接受新规则。在中美双边投资协定模板中,包含上述所有美国试图推出的新规则。可见,奥巴马政府并不是要建立一套规则来割裂这个世界,而是雄心勃勃地想建立一套规则来推动一场有利于美国的全球化。

    中国并没有因为新规则有利于美国而完全拒斥这些规则,而是看到了诸多新规则对我自身发展带来的契机,看到了设立新规则意味着中国新一轮对外开放和国内改革的机遇。为此,中国接受了“准入前国民待遇”加“负面清单”的模式,与美国积极开展双边投资条约谈判,并且通过建立若干自由贸易实验区来探索新规则在中国的适应性和所需要的制度突破。遗憾的是,奥巴马政府没有实现其雄心。中美双边投资条约没有在奥巴马任内完成谈判。奥巴马政府发动的三大新规则谈判,也仅仅完成了TPP的谈判。即使是TPP,也受到了特朗普的反对而没有真正生效。也就是说,奥巴马政府推动的规则调整基本没有取得成功

    特朗普政府要推动的新规则与奥巴马政府不一样吗?

    应该说,特朗普规则与奥巴马规则有很多相同的地方。比如都试图通过新规则更好地发挥美国的优势,更好地限制新兴市场和发展中国家的优势。奥巴马所希望达成的规则,除了环境标准以外,美墨加协议和美欧日贸易部长声明中均有体现。

    当然,特朗普规则和奥巴马规则也确实有明显的差异。

    第一,特朗普政府没有奥巴马政府那种用新规则来推动新一轮贸易投资自由化的雄心。特朗普对“国际主义”不屑一顾,而是主张“国家主义”和“美国优先”。他并不关心他的政策是否有利于全球化,只关心是否有利于美国,或者美国的部分利益集团。因此,其不惜以反全球化的规则来促进美国的利益。比如,其提高原产地规则中本地增加值含量的做法就具有限制跨国组织生产活动和制约全球价值链发展的作用,是反全球化的做法。特朗普不仅在国际规则中设置了反全球化的内容,在国内也制定了单边主义的反全球化的政策。其移民改革的主旨就是限制向美国的移民;其2018年通过的《外国投资风险审查现代化法》和《出口管制改革法》,具有限制对美国投资以及限制国际技术交流和合作的作用。

    第二,特朗普的新规则存在孤立中国的倾向。美墨加协议中的“毒丸条款”试图将中国排除在美国织就的贸易协议网络之外;外资审查和出口管制试图对中国实行技术封锁;过高的原产地标准不利于中国利用全球价值链突破美国的孤立。

    第三,特朗普的新规则具有明显地抑制中国体制优势的意图。奥巴马规则试图用国有企业的竞争中立原则来约束中国国有企业在国际竞争中的优势,但是竞争中立原则很难在实际执行中得到有效贯彻。特朗普政府改用有关非市场导向政策和实践的规则以及补贴规则来更加具体、更加广泛地约束中国政府和企业的行为,这些新规则完全针对中国特有的经济体制特征。

    第四,特朗普规则特别强调关税的对等原则。特朗普不仅在双边贸易谈判中要求对方降低关税,实现关税对等,而且试图在WTO内降低或消除发展中国家的差别和特殊待遇,不承认不同发展阶段的国家可以具有不同的关税水平。

    第五,特朗普更加重视制造业,强调发挥美国制造业的优势,限制新兴市场和发展中国家制造业的优势。为了提高美国制造业的相对竞争力,特朗普要求其贸易伙伴降低制造业进口关税,增加从美国进口的配额。同时,对贸易伙伴提出更严格的劳工标准,并在贸易协定中明确规定贸易伙伴制造业生产过程中使用劳动的工资标准。

    三、如何应对规则挑战

    特朗普新规则的许多内容不符合中国等发展中国家的利益,未来的规则冲突不可避免。应对特朗普的规则挑战,中国需要着力维护自身的体制优势和发展利益,更需要避免被真正孤立,要在中国特色的经济体制与更加市场化的经济体制之间找到更加合理的平衡点,通过改革来突破外部体制约束,把新规则和国内改革变为中国经济发展的新动力。

    首先,保持国内经济健康稳定发展,是避免被孤立的根本。只要中国经济能够维持中高速的稳定发展,中国对周边和其他国家的合作意愿就会保持强大的吸引力,就很难被真正孤立起来。为此,中国需要通过供给侧结构性改革进一步提升增长潜力,通过改善宏观经济管理政策和金融稳定政策来维持经济稳定,通过完善社会主义市场经济体制来激发各类市场主体的活力并更好地发挥政府的作用。同时,供给侧结构性改革和完善社会主义市场经济体制的改革也有利于提高中国应对新规则谈判的主动性。

    其次,稳步拓展以中国为主要推动力的国际合作,保持中国经济的开放态势,不断增加中国经济的开放程度,是避免被孤立的重要手段。亚洲经济一体化建设和“一带一路”建设是其中的两个重点。亚洲一体化建设和“一带一路”建设不仅是不断提高中国开放势能的举措,也是万一被美国孤立后提高我战略空间的重要举措。

    1995年,日本的GDP约为5.3万亿美元,中国、印度、韩国和东盟的GDP合计约为1.6万亿美元,不及日本的三分之一,日本是当时的亚洲经济中心;2018年,日本的GDP在5万亿美元以下,日韩印和东盟的GDP之和约为12万亿美元,而中国的GDP达到了13.6万亿美元,超过日韩印和东盟GDP之和。中国成了亚洲规模最大的经济体,且远远超过排在第二位的日本。中国有条件成为亚洲一体化的经济中心。由于中国经济还具有很强的发展势能,其经济增长率在亚洲仍然排在前列,中国作为亚洲经济中心的功能还会不断强化。[7]

    在全球化进程受阻的今天,亚洲反而表现出进一步推动一体化甚至全球化的强烈意愿。日本、韩国和东盟均在积极推动亚洲经济一体化,印度和越南正希望通过进一步改革开放来获得快速发展。亚洲一体化还具有巨大的潜力。亚洲经济规模巨大,发展潜力也大,但是一体化程度还不高,尤其是远远低于欧盟,其一体化程度还有很大的发展空间。亚洲各经济体发展水平有较大差别,互补空间大,也有利于亚洲内部国际分工网络的发展。

    因此,中国要保持开放态势和加大开放程度,首先应该在亚洲发力,着重推动亚洲的一体化进程,并以此为基础稳步提高中国在全球的开放势能。近期内,中国应该尽快推动中日韩、RCEP等亚洲贸易协议的签署。

    “一带一路”建设已经进行五年了。五年的实践表明,“一带一路”在推动相关国家的基础设施建设和经济发展方面具有重要作用,在推动中国与相关国家的经济合作方面也具有重要作用。正是因为这些作用,“一带一路”倡议才得到了众多国家的响应和支持。“一带一路”建设有望成为中国与相关国家建立更紧密经济联系和实现更大开放程度的重要平台。下一步需要推动“一带一路”的机制化建设,使其成为一个更加稳定的、更加组织化的合作机制。另外,还需要改善“一带一路”建设中的具体合作方式,降低和消除不良影响,使其成为一个更具吸引力的国际合作平台和开放平台。

    第三,灵活主动参与新规则谈判和新规则设定,并通过新规则来推动形成稳定可预期的内外环境。对中国来说,与其被迫接受一个美欧日拟定的新规则,或者被迫排斥在以新规则为基础的新一轮全球化之外,不如主动积极参与新规则谈判,争取达成一个有利于我改革开放和自身长远发展的新规则。

    奥巴马政府试图通过新规则来限制中国的优势和提升美国的优势,但是中国在与美国的双边投资条约谈判中,不断实验新规则,不断改革国内经济体制,最终发现,完全可能将那些看起来对中国不利的规则转变为促进中国改革开放完善经济体制的措施。同时,那些中国无法接受的新规则,不利于中国长远发展的规则,最终也不会写入中美双边投资条约的最终文本。

    对于特朗普的新规则,中国同样可以如此应对:一方面坚持自己的体制特色和体制优势,另一方面以开放的态度和灵活的方式积极参与国际规则谈判。比如,在关于发展中国家地位的问题上,我可以在坚持发展中国家身份的前提下,放弃WTO中的部分差别和特殊待遇;在补贴规则和非市场导向政策规则的谈判上,我可以改变一些国内不规范的作法,并和国际社会一起,探讨包括农业补贴、创新政策等在内的符合国际规范和各国实际情况的新型产业政策。这样既可以防止被美国孤立在新一轮全球化之外,防止与美国脱钩,防止与美国陷入新的冷战,又可以在新规则谈判和国内改革中不断完善社会主义市场经济体制和现代化经济体系。对于中国自身一些效果明显的政策实践,也可以尝试鼓励其他国家使用并推广为国际认可的新规则。(作者系中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员)

    参考文献:

    [1] USTR. “Joint Statement on Market Oriented Conditions” In Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union.05/31/2018.

    [2] USTR. “Statement on Industrial Subsidies and State Owned Enterprise” In Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union.09/25/2018.

    [3] White House. “Memorandum on Reforming Developing-Country Status in the World Trade Organization”07/26/2019.

    [4] USTR.“Joint Statement of the Trilateral Meeting of the Trade Ministers of Japan, the United States and the European Union”01/14/2020.

    [5] USTR.“USTR Updates List ofDeveloping and Least Developed Countries Under U.S. CVD Law”02/10/2020.

    [6] 姚枝仲.如何应对中美投资协定的实质性谈判. 北京:国际经济评论.2013(6):60-67.

    [7] 姚枝仲.新全球化时代亚洲一体化的前景. 北京:国际金融.2017(6):63-65.

(作者:姚枝仲 )
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